深圳贸易政策合规工作的实践探索

我国入世后,为进一步扩大对外开放,实现与国际接轨,深圳市将法规清理及审核贸易政策是否符合《世贸组织协调》和《中华人民共和国加入议定书》等我国参加或缔结的国际经贸条约、协定(以下统称贸易政策合规工作)作为一项重要工作,在全国贸易政策合规工作机制尚未形成之前,进行了有益的尝试和探索,初步建立了一套行之有效的贸易政策合规工作制度,并在实践中不断完善,为全国贸易政策合规工作机制的建立提供了实践经验,也为建立开放型经济体系提供了实践基础。

一、深圳开展贸易政策合规工作的探索和实践

(一)制定统筹全市世贸组织事务工作的指导文件。

深圳市委、市政府高度重视入世后的国际规则衔接,敏锐地意识到入世后将面临各种新的机遇和挑战,以及世贸组织事务工作的长期性、复杂性,出台了《深圳市入世行动纲要》及《深圳市入世后过渡期行动纲要》作为指导全市世贸组织事务工作的纲要性文件,确保自上而下对世贸领域工作高度重视,协调一致。

(二)三次开展法规、规章清理工作,废止和修改法规、规章上百件。

2001年至2002年,根据中办发【2001】22号和国发【2001】87号文,深圳市委、市政府印发了《中共深圳市委、市政府关于适应我国加入世界贸易组织进程组织清理深圳法规、规章和其他政策措施的意见》,率先拉开了法规、规章入世清理工作的序幕。此次清理共废止和修改20件与WTO规则和我国入世承诺不符的法规和规章,其中废止法规1件,修改法规7件,废止规章5件,修改规章7件。

2003年至2004年,深圳市再次全面清理了当时现行的法规和规章,清理的标准中包括“不符合世贸组织基本原则和精神”,此次清理共废止和修订87件,其中废止法规4件,修订法规30件,废止规章19件,修订规章34件。

2010年,深圳第三次对地方法规、规章进行全面、深入、细致地清理。此次清理共废止和修改28件,其中废止法规7件,修订法规3件,废止规章11件,修订规章7件。

(三)开展贸易政策合规性工作课题研究,对合规工作的必要性和合理有效的工作方式进行深入研究。

为明确合规工作理论基础和工作方式,深圳市政府、市经贸信息委委托深圳市世贸组织事务中心开展了一系列相关课题研究,如在2010年进行了《深圳市贸易政策合规性审查立法研究》市级软科学研究项目,深入研究了开展贸易政策合规工作并建立相关制度的必要性,总结过往开展相关工作的经验及问题,探讨相关法律制度的构建,并探索如何进一步推进该制度的实施。

(四)率先探索贸易政策合规工作,力求与国际规则接轨。

深圳对外贸易出口总额连续二十一年位居全国大中城市首位,占全国外贸总额近13%。由于体量大,遭遇了越来越多的各种类型的贸易摩擦,近年来因补贴政策引发反补贴调查的贸易摩擦案件呈明显上升趋势。

据统计,自中国入世以来,深圳企业遭遇国外贸易摩擦案件共151起,其中反倾销案件85起,反补贴案件(含复审和再调查)25起,特别是2007年以后,反补贴案件每年3-5起。但深圳的贸易政策只有3件直接受到过国外的质疑,其中1件为市级文件,2件为区级文件。2013年7月,商务部发函各地核实外方质疑我国补贴政策有关情况,美国和埃及分别提交234项、23项政策要求我方澄清。其中涉及深圳的问题仅2件,其中1件已早在2009年3月废止,另一件则为新闻标题,并无实际对应的贸易政策。

(五)率先出台《深圳市贸易政策符合世界贸易组织规则审查办法》,探索合规工作的制度化。

为更全面、规范化、制度化地开展合规工作,2010年11月,市法制办将“深圳经济特区与贸易有关的规范性文件合规性审查办法”列入二类立法计划。2012年7月25日,深圳市政府办公厅以深府办【2012】42号文下发了《关于印发<深圳市贸易政策符合世界贸易组织规则审查办法>的通知》,该文件的出台,标志着深圳市开展合规工作走上了规范化、制度化的轨道。这是全国地方省、市政府第一份关于合规工作的文件。

(六)坚持开展世贸知识及合规工作培训,不断提高政府部门工作人员的规则意识。

深圳市一贯重视国际规则的普及和规则意识的提高,各级政府每年通过各种方式开展数次世贸知识及合规性工作的培训,收到了良好的效果,相关文件在制定过程中就注重与世贸规则相衔接,贸易政策合规性明显提高。

二、深圳市开展贸易政策合规工作的经验

(一)市委市政府的高度重视,是推动合规工作开展的前提。

作为经济特区,处于改革开放的前沿,深圳市委、市政府历来将打造安全高效的开放型经济体系建设作为一个重点,认识到开展合规工作是深化改革开放,推进建设法治政府和服务型政府的有效手段,并高度重视合规工作的开展。目前,在市领导的直接要求下,深圳市在提交贸易政策文件草案时,均须同时提交合规性审查意见,并将合规性审查意见作为是否出台文件的重点考量问题之一。

(二)设立专门机构,是推动合规工作顺利开展的基础。

在深圳市委市政府的高度重视下,2002年,深圳市专门成立了世贸组织事务中心,编制30人,专门承担全市的WTO事务和进出口公平贸易工作,配合市法制办负责全市的贸易政策清理,并全面负责贸易政策合规工作。2009至2013年,该机构共计审查贸易政策168件,其中市级文件98份,区级文件69件。同时,负责牵头设立贸易政策合规性审查工作专家组,组织贸易政策合规和世贸组织规则等相关培训。

(三)各部门通力配合,是合规工作顺利开展的保障。

贸易政策合规工作涉及的内容广泛、涉及的部门多,要顺利开展此项工作需要多部门的积极配合。深圳市能成功率先开展此项工作得益于深圳市法制办、市人大法工委、市经贸信息委、市财政委等部门的通力配合。从探索到制度的建立和实施,各部门都积极履行相应职责、准确定位、相互支持。目前深圳市的合规工作,一是市人大法工委在草拟市有关法规时,主动函送世贸组织事务中心征求意见。二是市法制办在审查政府各部门的规范性文件中,将有关贸易政策的文件移送世贸组织事务中心审查。三是各区制定相关产业、贸易政策时,报送世贸组织事务中心合规性审查。

(四)将合规工作内化于法治化进程,是推动合规工作顺利开展的有效措施。  

 深圳市将合规工作作为推进法治化进程的重要组成部分,将对政策性文件的合规性审查内化进合法性审查的过程中,既能够在政策出台前及时发现并修改与国际规则的不符之处,避免可能引发的外方质疑,也降低了政策出台后再行修订的成本,在提高政策审查效率的同时,有效提高了贸易政策的质量,有力推进了法治化进程。合规性审查工作开展后,新出台的政策性文件中均无对名牌产品的出口补贴、对替代进口设备的支持等较敏感、风险大的条款,可诉性补贴等存在一定风险的条款,也通过合规工作降低了风险程度。

(五)建立起行之有效的机制,从事后清理转变为前置审查,变被动为主动,是推动合规工作顺利开展的关键。

2012年7月25日,深圳市下发了《关于印发<深圳市贸易政策符合世界贸易组织规则审查办法>的通知》(深府办【2012】42号),将实践中探索出来的工作机制固化下来,形成制度,更利于该项工作的规范化运作,各部门职责明确,责任清晰,更保障了贸易政策合规性审查工作的正常开展。同时要求各有关部门积极配合,主动开展的贸易政策合规性审查工作,在贸易政策出台前降低了贸易政策层面引起的贸易摩擦风险,保障规范性文件的合规,也降低了行政成本,体现了法治要求。

三、做好贸易政策合规工作的几点建议

作为世界贸易第一大国,贸易政策合规工作不仅关系到我国的对外经济好贸易发展,也直接关系到国家法治建设进程。为切实承担我国的入世承诺,负起大国责任,维护大国形象,需从国家层面统筹开展贸易政策合规工作。具体建议如下:

(一)提高认识,明确各地方政府的责任。

各地贸易发展水平参差不齐,有些地方性贸易政策出台没有经过合规审查,这也是我国每年在世贸组织的年度贸易政策审议(TPRB)上频遭质疑的重要原因。建议中央进一步重视并着力推动贸易政策合规工作,要求各地方明确主管部门,并建立起各部门横向协调,全国上下有机联动的合规工作制度,同时加大对贸易政策合规工作的支持(包括机构设置、人员编制、经费保障等)。对广东省、深圳市等在商务部的支持和指导下已先行开展合规工作的有益经验和做法,可酌情推广。

(二)进一步转变政府职能,真正让市场发挥调节作用。

认真贯彻十八届三中全会《决定》,进一步推进行政审批制度改革、简政放权,理顺政府与市场的关系,推动政府职能转变。各地方政府要从只是简单地出台带有鼓励性、补贴性的贸易政策来促进对外经济贸易发展中调整过来,真正去营造自由公平的贸易环境,让市场在资源配置中真正发挥调节作用,让各类企业在市场中自由竞争,才能从根本上减少或杜绝贸易政策被质疑的状况。

(三)充分利用和发挥“第三方”在合规审查工作中的作用。

贸易政策合规工作是一项专业性强、涉及面广、难度较大的工作,仅依靠现有的机构和人员,很难较好地完成相关工作,且容易出现习惯性盲区和前瞻性缺失,需要通过适当方式引入专家团队作为第三方参与。从深圳的实践经验看,建立合规工作专家组,联合第三方力量共同持续开展相关重点、疑难问题的研究和探讨,资源共享,并尝试出台工作细则和指引,有助于贸易政策合规工作水平的提高。 

(四)加强宣传,加大对政府立法部门的人员培训。

中国入世之初开展了广泛的世贸培训和宣传,现在在新的历史条件下,中国要进一步改革开放,要融入世界,更需要普遍提高规则意识。一是在社会层面要坚持广泛宣传,提高对世贸组织规则的普遍认识;二是要在政府层面,坚持以开放促改革、促发展的主导宣传,加快政府职能转变,推进贸易政策合规工作;三是在企业层面,坚持世贸组织规则相关培训,使企业了解和掌握世贸组织规则的基本知识,积极维护自己的合法权益。建议各级政府在宣传培训上有相应的资金支持,搭建公共服务平台,为企业出口、外贸发展提供公共服务保障。

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